Bukan Soal Jumlah ASN, Kita Keliru Mengukur Kebutuhan Mereka

Setiap kali persoalan Aparatur Sipil Negara (ASN) daerah muncul ke permukaan, diskusinya hampir selalu berputar pada satu hal: uang. Pada 8 Juni 2026, Menteri Dalam Negeri, Tito Karnavian, mengumumkan perpanjangan masa transisi batas belanja pegawai daerah dalam rapat kerja bersama Komisi II DPR RI. Pengumuman itu bukan tanpa alasan.

Berdasarkan data Sistem Informasi Pemerintahan Daerah (SIPD) Kementerian Dalam Negeri, rata-rata belanja pegawai daerah telah melonjak menjadi 41,4 persen dari total APBD pada 2026, jauh melampaui batas maksimal 30 persen yang diamanatkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah (UU HKPD).

Lebih mengkhawatirkan lagi, pemetaan Kemendagri pada Juni 2026 menunjukkan bahwa 479 daerah atau 87,7 persen dari seluruh pemerintah daerah di Indonesia masih memiliki rasio belanja pegawai di atas ambang batas tersebut.

Angka itu bukan sekadar statistik. Menurut Buku Statistik ASN Semester II 2024—yang diterbitkan Badan Kepegawaian Negara (BKN), per 31 Desember 2024—total ASN di Indonesia mencapai 4.734.041 orang, terdiri dari 75 persen PNS dan 25 persen PPPK. Sebanyak 78 persen dari seluruh ASN tersebut, yakni 3.707.714 orang, bekerja di instansi daerah. Ini berarti beban gaji dan tunjangan mereka ditopang langsung oleh APBD.

Tekanan ini semakin berat setelah pemerintah menjalankan penataan tenaga non-ASN dan pengangkatan PPPK secara masif—kebijakan yang diamanatkan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN. Pada 2024, pemerintah menetapkan formasi PPPK terbesar dalam sejarah, yakni 1.031.554 dari total 1.280.547 formasi CASN. Di berbagai daerah, pengangkatan PPPK ini langsung menekan ruang fiskal karena gaji mereka harus ditanggung APBD, berbeda dengan PNS yang sebagian gajinya bersumber dari transfer pusat.

Namun di tengah gejolak fiskal itu, ada satu pertanyaan mendasar yang justru jarang dibahas: Bagaimana sebenarnya pemerintah menentukan berapa banyak ASN yang dibutuhkan suatu daerah? Selama pertanyaan ini tidak dijawab dengan serius, perdebatan mengenai anggaran pegawai akan terus berulang tanpa penyelesaian yang substansial.

Persoalannya bukan semata-mata pada jumlah ASN yang ada, melainkan juga pada cara kita mengukur kebutuhan mereka. Birokrasi tidak dibentuk untuk mempekerjakan sebanyak mungkin orang. Birokrasi dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Karena itu, ukuran keberhasilan birokrasi semestinya tidak berhenti pada jumlah pegawai yang dimiliki pemerintah, tetapi pada kemampuan birokrasi menghasilkan layanan publik yang cepat, mudah diakses, dan berkualitas.

Padahal, kebutuhan pelayanan publik di setiap daerah tidaklah sama. Ada daerah dengan jumlah penduduk yang besar, wilayah yang luas, serta tantangan geografis yang kompleks. Ada pula daerah kecil dengan kebutuhan pelayanan yang lebih sederhana, tapi justru memiliki rasio belanja pegawai yang sangat tinggi, bukan karena pelayanannya banyak, melainkan karena struktur birokrasinya tidak proporsional dengan beban kerja riil yang ada.

Pemerintah sebenarnya telah memiliki instrumen resmi untuk menjawab pertanyaan ini: Analisis Jabatan (Anjab) dan Analisis Beban Kerja (ABK), sebagaimana diamanatkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN dan diatur teknis dalam Peraturan Menteri PANRB Nomor 1 Tahun 2020. Kehadiran instrumen ini menunjukkan bahwa kebutuhan pegawai pada dasarnya memang dirancang agar selaras dengan tugas dan fungsi organisasi.

Namun dalam praktiknya, implementasi Anjab dan ABK belum banyak menjadi perhatian dalam perdebatan publik mengenai belanja pegawai daerah. Diskusi sering kali langsung beralih pada persoalan anggaran; berapa dana yang tersedia, bukan berapa layanan yang harus diberikan. Akibatnya, perencanaan kebutuhan ASN sering kali tidak berangkat dari beban pelayanan yang terukur, tetapi dari ketersediaan formasi yang ditawarkan oleh pemerintah pusat.

Jika kebutuhan ASN benar-benar ditentukan berdasarkan beban pelayanan yang terukur, perdebatan mengenai jumlah pegawai akan menjadi lebih objektif. Perencanaan kebutuhan ASN perlu dikaitkan secara lebih jelas dengan indikator nyata: jumlah penduduk yang dilayani, jumlah sekolah yang dikelola, jumlah fasilitas kesehatan yang beroperasi, luas wilayah pelayanan, tingkat kesulitan geografis, hingga volume layanan administrasi yang diproses setiap tahun.

Dengan pendekatan ini, alasan penambahan atau pengurangan pegawai dapat dijelaskan secara transparan dan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik.

Selain itu, pemerintah perlu memperkuat transparansi mengenai produktivitas birokrasi. Masyarakat relatif mudah mengetahui besarnya anggaran yang dialokasikan untuk birokrasi, tetapi belum selalu mudah memperoleh gambaran mengenai hasil yang dihasilkan dari anggaran tersebut. Berapa banyak layanan yang diselesaikan? Seberapa cepat pelayanan diberikan? Apakah kualitasnya meningkat dari tahun ke tahun? Pertanyaan-pertanyaan ini perlu menjadi bagian dari evaluasi kinerja birokrasi yang dapat diakses publik.

Pemerintah juga dapat mempertimbangkan sistem insentif bagi daerah yang mampu meningkatkan kualitas layanan sekaligus menjaga efisiensi belanja pegawai. Daerah yang berhasil mempercepat digitalisasi birokrasi, menekan waktu penyelesaian layanan, dan menjaga proporsi belanja pegawai di bawah ambang batas layak mendapatkan penghargaan fiskal yang konkret. Dengan cara ini, pemerintah daerah memiliki dorongan untuk memperbaiki kinerja pelayanan, bukan sekadar memperbesar struktur organisasi.

Pada akhirnya, perpanjangan masa transisi yang baru diumumkan Mendagri adalah respons terhadap gejala, bukan solusi atas akar masalah. Selama ukuran keberhasilan birokrasi masih terlalu berfokus pada jumlah pegawai, tekanan terhadap anggaran akan terus menjadi perdebatan yang berulang setiap tahun.

Sebaliknya, jika perencanaan ASN diarahkan pada kualitas dan kuantitas pelayanan yang dihasilkan, pertanyaan yang muncul bukan lagi "Seberapa besar anggaran yang dibutuhkan?" melainkan "Seberapa besar manfaat nyata yang diberikan birokrasi kepada masyarakat?" Dari titik itulah reformasi ASN yang lebih berkelanjutan dapat dimulai.